深刻认识监察法的重大意义 准确把握科学内涵
中央纪委法规室主任 马森述
主持人：各位网友，大家好！欢迎收看中央纪委国家监委网站《在线访谈》。
近期，十三届全国人大一次会议表决通过了监察法。深化监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。监察法就是反腐败国家立法。制定监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段。今天我们邀请到了中央纪委法规室主任、监察法起草组成员马森述做客在线访谈。
马森述同志，您好！
马森述：主持人好！各位网友，大家好！
主持人：首先请您介绍一下，应该如何理解监察法关于“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”？
马森述：国家监察体制改革和制定监察法是党中央作出的重大决策部署，是我国政治制度、法律制度建设中的一件大事，具有里程碑的意义。制定监察法的根本目的是坚持和加强党对反腐败工作集中统一领导，使党的主张通过法定程序成为国家意志，以法治思维和法治方式惩治腐败。
党的十八大以来，习近平总书记作为党中央的核心、全党的核心，作为党和国家的领航人，从理论和实践回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平新时代中国特色社会主义思想的一个根本性内容，就是中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量，是领导一切的。
习近平总书记指出，坚持和加强党的全面领导，关系党和国家前途命运，我们的全部事业都建立在这个基础上，都根植于这个最本质的特征和最大的优势，强调坚持党的领导是方向性问题，必须旗帜鲜明、立场坚定，决不能羞羞答答、语焉不详，决不能遮遮掩掩、搞自我麻痹。这次宪法修改坚决贯彻落实习近平总书记的新思想，在总纲第一条中旗帜鲜明地规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。
反腐败工作，监督调查处置的对象是党员干部、公职人员。在我们国家，党管干部是一条重要政治原则。党不仅管干部的培养提拔使用，还要对干部进行教育管理监督，对违纪违法的作出处理。监察委员会作为专门的反腐败工作机构，与党的纪律检查机关合署办公，对党员干部、公职人员进行监督，对违纪的进行查处，对涉嫌违法犯罪的进行调查，这是坚持党管干部原则、加强党的领导的重要体现。
主持人：那么如何“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”呢？
马森述：制定监察法把党对反腐败工作的集中统一领导机制固定下来，着力解决反腐败斗争中存在的力量分散、行政监察范围过窄、纪法衔接不畅，一些地方查办职务犯罪案件“先移后处”、“先法后纪”、甚至出现的“带着党籍蹲监狱”等突出问题。通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，设立国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，对党中央或地方党委全面负责，形成监督合力、增强监督实效，构建起集中统一、权威高效的国家监察体系，把制度优势转化为治理效能，确保党和人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
主持人：如何理解监察法规定的“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一立法目的？
马森述：我们党是执政党，掌握国家的权力，领导一切。实现对公权力的有效监督，提高拒腐防变和抵御风险能力，是我们党必须解决的重大课题。习近平总书记指出，我们党全面领导、长期执政，面临的最大挑战是对权力的监督。全面从严治党和党领导下的反腐败是一场自我革命，关乎党和国家事业的成败，关乎我们能不能跳出历史周期率。
从历史上看，我国从秦朝开始确立监察御史制度，经过两千多年的发展，逐步形成了一套自上而下的独立于行政和司法的监察体系，这与西方“三权分立”模式下的监察隶属于立法机构或行政机构完全不同。历史文化传统决定道路选择。我们要坚定“四个自信”，保持战略定力，立足党情、国情，不走西方“三权分立”的道路。我们党全面领导、长期执政，党和国家治理体系包括两个方面：一是依规治党，依据党章党规党纪管党治党建设党；二是依法治国，依据宪法法律法规治国理政。
我国80%的公务员、95%以上的领导干部是共产党员，党内监督和国家监察既具有高度内在一致性，又具有高度互补性，都是中国特色治理体系的重要组成部分。目前党内监督已经实现全覆盖，而行政监察主要限于对行政机关及其工作人员的监督，覆盖面窄；检察院主要是侦办国家工作人员职务犯罪，不管职务违法行为。制定监察法，就是要通过制度设计补上过去监督存在的短板，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，真正把所有公权力都关进制度笼子，体现依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，不断强化党和国家的监督效能，探索出一条党长期执政条件下实现自我净化的有效路径，推进治理体系和治理能力现代化。
主持人：监察法关于监察工作指导思想的亮点是什么？
马森述：监察法是继宪法之后，又一部将习近平新时代中国特色社会主义思想写入其中的法律。习近平总书记对监察法立法方向、思路、原则和重大制度安排等提出明确要求，指出监察委员会就是反腐败工作机构，监察法就是反腐败国家立法，要建立监督全覆盖的国家监察体系，对所有公职人员行使公权力情况进行监督，促进国家公职人员依法履职、秉公用权。总书记关于监察体制改革的一系列思想和论述，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是监察法的魂和纲，是我们做好国家监察工作的思想武器和行动指南。监察法把习近平新时代中国特色社会主义思想作为国家监察工作的指导思想，有其特殊的政治意义。在这一问题上，必须旗帜鲜明、立场坚定，践行“四个意识”，彰显“四个自信”。
主持人：我们注意到，监察法有这样一条规定“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”，我们该如何理解？
马森述：这次宪法修改的一个重要内容是在国家机构中增加国家监察委员会，从顶层设计上对国家权力进行制度调整，形成“一府一委两院”。宪法规定“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”，明确了监委的性质和地位。习近平总书记指出，监察委员会实质上是反腐败工作机构。监委作为行使国家监察职能的专责机关，与党的纪律检查机关合署办公，是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关。党的十八大后，党的纪律检查工作实现了纪严于法、纪在法前的转化，填补了“好同志”和“阶下囚”之间党内监督空间。而国家监察体制改革，则是以法律为尺子，全面填补国家监督的空白。监委依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，可以说依托纪检、拓展监察、衔接司法。这实际上是新的拓展、新的开创，实现“一加一大于二”、“等于三”，监督对象和内容多出了一块，有新内容，是新创举。
在审议监察法草案过程中，有同志提出监察委员会的名称是否加“人民”二字。一个重要理由就是，毛泽东同志1948年曾经强调，要在政权机关名称上加“人民”二字。毛主席当年强调这一点，主要目的是与蒋介石政权相区别。新中国成立已近70年，国家政权机关的人民性已经深入人心。纪委与监委合署办公，监委不设党组、不决定人事等重大问题，本质上就是党的工作机构，充分体现党性和人民性的高度统一。
主持人：本次监察法受到社会各界的广泛关注，大家也很关心监察机关如何产生，上下级监察机关的关系如何？
马森述：人民代表大会制度是我国根本政治制度。各级人民代表大会是国家权力机关，其他一切国家机关都由人民代表大会产生。监察委员会由同级人大产生，对它负责、受其监督。
根据监察法的规定，我国监察机关共分四级，中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关，负责全国监察工作。省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会，负责本行政区域内的监察工作。乡镇不设监委。将来监委可以在乡镇设派驻机构。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作，体现党中央关于纪检监察机关实行双重领导的要求。
监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成，主任由本级人民代表大会选举，副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会主任每届任期同本级人大任期相同。
主持人：网络上有些朋友将监察法和刑事诉讼法进行对比，为什么说监察法不同于刑事诉讼法？
马森述：这次监察法采取了综合立法的方式，规定的内容，既有实体性的，也有程序性的，还有组织法的特点，而《刑法》和《刑事诉讼法》则是实体和程序分开立法。从职能定位上看，监察法是反腐败国家立法的重要组成部分。从目标任务看，监察法是为了加强对行使公权力的公职人员的监督，防止权力受到腐蚀，防止脱离人民群众，完善党和国家的自我监督体制，探索出一条实现自我净化的有效路径，为我们跳出历史周期率提供有力制度保障。刑事诉讼法则是为了保证刑法实施，保证准确、及时查明犯罪事实，惩罚犯罪分子，保护公民的人身权利和财产权利。
监察法更侧重对权力行使的全过程监管，包括教育、管理、监督，刑事诉讼法重点是惩罚和打击犯罪。监察机关调查对象是行使公权力的公职人员，而不是普通的刑事犯罪嫌疑人；调查内容是职务违法和职务犯罪行为，而不是一般刑事犯罪行为；行使的权力是调查权，而不是刑事侦查权，调查权的行使主体是与纪委合署办公的监察委员会，在行使权限时，重要事项由同级党委批准。监察委员会既要负责日常监督，调查违纪违法犯罪行为，更要开展严肃的思想政治工作，剖析思想根源，把干部拉回到正确的轨道上来，惩前毖后、治病救人。
主持人：监察法规定监察机关有哪些主要职责？
马森述：监察法根据国家监察体制改革方案，聚焦反腐败职能定位，在第十一条规定了监委依法履行监督、调查、处置职责。
在法律中明确监察机关的职责，有利于明确监察机关的任务和责任，使监察机关履职尽责于法有据。监察法从正面对监督内容作出规定，既包括廉政教育，也包括依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况，体现监督内容的包容性。调查聚焦的是涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等七类职务违法和职务犯罪行为。通过具体列举的方式，从对直接与反腐败密切相关的行为作出规定，体现调查工作的针对性和操作性。关于处置，监察法规定对违法的公职人员可以依法给予政务处分；对履行职责不力、失职失责的领导人员可以问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院，依法审查、提起公诉；对监察对象所在单位可以提出监察建议。
需要注意的是，有的同志存在一种模糊认识，认为监委的主要职能是调查，是针对“第四种形态”，没有全面理解监委的监督、调查、处置职能的内涵。监察委员会有很重要的监督职责，这个监督体现在代表党和国家，依照宪法、监察法和有关法律法规，监督所有公职人员行使公权力的行为是否正确，以确保权力不被滥用、确保权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。在纪委监委合署办公条件下，纪委的监督、执纪、问责与监委的监督、调查、处置是对应的，既有区别又有一致性，在指导思想、基本原则上是高度一致的，目的都是为了惩前毖后、治病救人，抓早抓小、动辄则咎，防止党员干部和公职人员要么是好同志、要么是阶下囚。所以，大家一定要准确把握、高度重视监委的日常监督职责，把纪委监督与监委监督贯通起来。
另外，监察机关履行职责不替代主管机关、主管单位的主体责任，对于违反公务员法和其他有关规定的行为，主管机关和单位可以作出处分决定，但不称为政务处分。
主持人：监察法规定的监察对象有哪些？
马森述：监察法第三章规定了监察对象的范围，将中央深化国家监察体制改革方案关于监察全覆盖的部署，用法律的形式固定下来，实现对行使公权力公职人员的全面监督，解决以前行政监察对象范围过窄的问题。
监察机关监察的对象是人，而不是机关。主要包括六类人员：中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员；其他依法履行公职的人员。
在我国，党是领导一切的，所有行使公权力的国家机关都属于“广义政府”范畴。在人民群众眼里，无论人大、政协，还是“一府两院”，都代表党和政府，都要践行全心全意为人民服务的根本宗旨。监察法确定的监察对象，符合我国的政治体制和文化特征，体现监察工作的针对性和操作性。将群众自治组织管理人员纳入监察范围，这是反腐败向基层延伸、解决群众身边的腐败问题的重要举措。
主持人：监察法规定监察机关有哪些权限？
马森述：赋予监察委员会权限和调查手段，目的是为了保证各级监察机关履行好监督、调查、处置职责，有利于监察工作规范化、法治化，保证监察工作的顺利进行。监察法规定了监察权限的种类、使用主体、适用对象、适用条件、审批权限和程序等。其中谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施由监察机关决定和实施。技术调查、限制出境、通缉等措施，由监察委员会审批、交由公安机关等其他机关实施。这些措施权限与监察机关承担的职责任务相匹配，没有超出以前行政监察机关和检察院反贪部门使用的措施。一是将行政监察法规定的查询、复制、冻结、扣留、封存等措施，完善为查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等。二是将实践中运用的谈话、询问等措施确定为法定权限。三是监察机关在调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪过程中，对已掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查的被调查人，经依法审批可以将其留置在特定场所进行调查。四是对需要采取技术调查、通缉、限制出境等措施的，经过严格的批准手续，交有关机关执行。
这里重点说明一下留置措施。党的十九大提出，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施，将“两规”纳入法治化轨道，实现“法治化”。这是一项重要的制度创新，是法治建设的重大进步，是以法治思维和法治方式反对腐败的重要体现。监察法对留置的使用条件、审批程序、场所、期限都作出了相应规定。明确监察机关采取留置措施，应当集体研究决定；设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准；省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。留置时间不得超过三个月，在特殊情况下，可以延长一次，延长时间不得超过三个月，留置比侦查羁押的期限大大缩短。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的，应当及时解除。对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。
主持人：监察法关于调查措施适用范围有什么要求？
马森述：监察法根据调查工作的实际需要，针对不同的情况规定相应的调查措施。对可能发生职务违法的，也就是苗头性、倾向性问题的，可以进行提醒谈话；对涉嫌职务违法的被调查人，监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述。对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的，可以采取留置措施，可以查询、冻结存款股票，可以查封、扣押违法犯罪财物等；对涉嫌职务犯罪的，可以搜查被调查人的身体、物品、住处；对涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪的，经批准可以采取技术调查措施；对于依法应当留置的被调查人如果在逃的，可以通缉；为防止被调查人及相关人员逃匿境外的，可以采取限制出境措施。
监察机关要严格按照监察法规定的条件、情形、审批程序、期限、工作要求等适用调查措施。
主持人：监察法对监察机关行使权力有哪些要求？
马森述：监察法设专章规定了监察程序，明确监察机关在行使职权、履行职责过程中所应遵循的方式和步骤，目的是为了监督和约束监察机关及其工作人员权力的行使，确保监察机关正确、及时、有序、有效地行使职权、履行职责，保障被调查人的合法权益。
监察法第五章规定了受理举报、线索处置、初核、立案调查和移送起诉等环节的程序要求，规定监察机关应当严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的内部工作机制。要求加强对调查、处置工作全过程的监督管理，设立相应的工作部门履行线索管理、监督检查、督促办理、统计分析等管理协调职能。对监察对象涉嫌职务违法犯罪，需要追究法律责任的，监察机关应当按照规定的权限和程序办理立案手续。监察机关在调查职务违法和职务犯罪案件过程中，应当查明违法犯罪事实，形成相互印证、完整稳定的证据链。严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员。调查要出示证件，由二人以上进行。讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像。
主持人：有权必受监督，用权不可任性。怎样加强对监察机关和监察人员的监督？
马森述：如何监督监察委员会，是社会广泛关注的问题。以习近平同志为核心的党中央对此也高度关注，习近平总书记在多次讲话中提出明确要求，反复强调信任不能代替监督，监督无禁区，任何权力都要受到监督，指出纪检监察队伍责任很重，是监督别人的，更要受到严格的监督；监督是为了支撑信任。要求监察机关必须以更高的标准、更严的纪律要求自己，努力建设忠诚干净担当的监察队伍，防止出现“灯下黑”。
在合署办公体制下，第一位的监督是党委监督。各级党委对监察委员会的监督是最有效的监督。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的领导本身就包含教育管理和监督。纪委监委在党委领导下开展工作，党委就要加强对纪委监委的管理和监督。
监察法认真贯彻习近平总书记的要求，在第七章从两个方面做了规定，一是规定了人大监督、司法监督、民主监督、社会监督、舆论监督等外部监督；二是规定了内部监督制度。
关于人大监督。监察法第五十三条规定各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，可以依照法律规定的程序就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。这些规定，既考虑了监委工作的特殊性，也考虑了人大监督的实效性，能够实现人大对监察委员会的有效监督。
关于检察机关的监督。对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，移送人民检察院，依法审查、提起公诉。检察机关审查后，可以退回补充调查，可以作出起诉或者不予起诉的决定，体现检察机关对监察机关的监督制约。
关于自我监督。打铁必须自身硬。监察法从第55条到61条规定了严格的内部监督机制：一是设立内部专门的监督机构；二是打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度；三是办理监察事项回避制度；四是离岗离职从业限制制度；五是对监察机关及其工作人员不当行为的申诉制度；六是案件处置重大失误责任追究制度等。
广大人民群众可以通过多种渠道对监察委员会进行监督。各级监察委员会来自人民、植根人民、服务人民，必须依法接受人民群众的监督。监察法第54条规定，监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。对监察机关及其工作人员的履职行为，人民群众可以依法通过检举控告、申诉等方式监督。
深化国家监察体制改革和制定监察法，是以习近平同志为核心的党中央从党情和国情出发作出的重大决策部署。监察委员会作为反腐败的专责机关，与中央纪委合署办公，在党的统一领导下履行反腐败职责，对行使公权力的公职人员进行监察。这是习近平总书记和党中央以及全国人民对纪检监察系统的信任和重托。我们一定要按照习近平总书记的要求，行使权力慎之又慎，自我约束严之又严，不断增强本领，练就绝世武功，切实履职尽责，不辜负党和人民的信任和重托，确保惩恶扬善的利剑永不蒙尘。
主持人：好的，非常感谢马森述同志！今天，马森述同志就“深刻认识监察法的重大意义 准确把握科学内涵”这一主题与我们展开了深入交流。再次感谢马森述同志做客我们的演播室，也非常感谢各位网友的收看，我们下期再见！